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行政诉讼受案范围解读
李升元
(山东工商学院法学院,山东烟台264005)
[摘 要]确定行政诉讼受案范围的基本标准和基本模式是可诉性行政行为与混合式。现阶段,应适当扩大行政诉讼受案范围,对《行政诉讼法》和《若干解释》否定列举规定的国家行为、抽象行政行为、内部行政行为、法律规定行政最终裁决具体行政行为作重大修改。应严格定义国家行为;将行政法规、规章以外的“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”等抽象行政行为和行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等内部行政行为纳入行政诉讼受案范围;取消法律规定行政最终裁决具体行政行为的否定列举规定。
[关键词]可诉性行政行为;国家行为;抽象行政行为;内部行政行为;行政诉讼;受案范围
[中图分类号]D925.3 [文献标识码]A [文章编号]1672 5956(2004)01 0099 04
行政诉讼受案范围是行政诉讼法中的一个非常重要的内容,也是行政诉讼理论与实践中的热点与难点。《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)颁布14年来,司法解释和单行法都在不断地修正、完善和发展行政诉讼受案范围。但是,对确定行政诉讼受案范围的标准、模式及怎样扩大行政诉讼受案范围等问题,学界仍存在许多争议。
一、行政诉讼受案范围的确定标准
行政诉讼受案范围,是公民、法人或其他组织认为具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益,依法可以向人民法院提起行政诉讼的案件范围。根据《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)的相关规定,行政诉讼受案范围的核心就是可诉性行政行为,如可诉性行政处罚行为、行政强制行为、行政许可行为和行政合同行为等。对于人民法院来说,它是司法审查的标的。在行政诉讼中,人民法院审查活动全部都围绕可诉性行政行为展开;离开可诉性行政行为,司法审查就失去了存在的意义。对于行政相对人来说,它是对行政相对人诉权的确定。可诉性行政行为表明不服行政行为的行政相对人在何种范围内对哪些事项可以诉诸人民法院,请求人民法院行使国家审判权以保护其权益免受行政行为的不法侵害。第三,对于行政主体来说,它是对行政权与司法权界限的界定。可诉性行政行为决定着行政主体的哪些行政行为要接受人民法院的审查,接受司法权的监督。因此,可诉性行政行为也就责无旁贷地成为确定行政诉讼受案范围的基本标准。
但是,理论和立法实践对可诉性行政行为并没有进行全面的概括。综合《行政诉讼法》和《若干解释》对可诉性行政行为的规定,我们认为,可诉性行政行为就是那些具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员实施的与行使行政职权有关的对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响的行政行为。它有着区别于行政法上的行政行为的显著特征。与行政法上的行政行为的实施主体———行政主体相比,可诉性行政行为主体更为广泛,“不仅包括行政机关和法律、法规授权的组织,还包括拥有公共管理职权的其他组织,甚至包括行政机关工作人员”[1]。与行政法上的行政行为相比,可诉性行政行为并不要求该行政行为一定是行使行政职权(包括职责),只要该行政行为与行使行政职权有关就可成为可诉性行政行为。如《中华人民共和国国家赔偿法》规定,因行使行政管理职权而给公民、法人或其他组织造成损害的,公民、法人或其他组织有权依照国家赔偿法的有关规定获得赔偿,常见的对殴打、非法拘禁等行政事实行为的行政赔偿诉讼即属于此类。与行政法上的行政行为相比,可诉性行政行为要求该行政行为必须对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响,如不具有强制力的行政指导行为即被明文排除在可诉性行政行为之外。总之,行政诉讼法上的可诉性行政行为与行政法的行政行为在诸多方面存在着巨大差异,不能简单地套用行政法上的行政行为的可诉与否来确定行政诉讼受案范围。现行《行政诉讼法》尤其是《若干解释》关于行政诉讼受案范围的规定充分体现了可诉性行政行为的标准地位。
二、正确认识确定我国行政诉讼受案范围的基本模式
我国现行法律关于行政诉讼受案范围的规定主要集中在《行政诉讼法》第二条的概括规定、第十一条的肯定列举规定和第十二条的否定列举规定及其司法解释上。在理论上,无论学者或法官,普遍承认我国行政诉讼受案范围的基本模式是概括式与列举式相结合的混合模式。但是,从《行政诉讼法》颁布至今,人们把这种模式更多地理解为列举式,即我国行政诉讼受案范围仅限于第十一条的肯定列举规定。超出此范围的行政纠纷,人民法院不能受理;只有公民、法人和其他组织的人身权、财产权被行政行为侵犯,才能诉诸人民法院(第十一条第二款的列举规定除外),而除人身权、财产权这两项权利以外的其他合法权益,如受教育权、政治权利等,则不受行政诉讼的保护。这使行政诉讼受案范围在实践中大打折扣。
实际上,《若干解释》确定行政诉讼的受案范围的基本方式,一是扩大行政行为概念的内涵和外延;二是通过先作概括性的肯定规定、后作具体的排除规定的方式,确定行政诉讼的受案范围;三是对容易发生争议的有关行政诉讼的受案范围的法律概念作出解释[1]。《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围几乎涵盖了所有行政法上的行政行为,既有各类具体行政行为,也有一定的抽象行政行为,规定对各类行政行为不服都可以依法提起行政诉讼。最新的行政许可法,更是以典型的单行法的形式丰富和拓展了行政诉讼受案范围。因此,现在我国行政诉讼受案范围是混合式,不能再简单地理解为列举式。
对这种混合式,正确的理解应当是,肯定概括与否定列举相结合,再加肯定列举的具体化与示范化和单行法律、法规的补充。肯定概括表现在两方面。首先是可诉性行政行为概括,具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员的行政行为均属受案范围,其中包含了诸如居民委员会、村民委员会、律师协会、注册会计师协会、足球协会等社会自治组织行使的行政行为[2]。其次是权益概括,即凡属公民、法人和其他组织的合法权益均受行政诉讼法保护,当这些合法权益受到行政行为侵犯时,均有权向人民法院提起行政诉讼,其中包含了除人身权、财产权以外的知识产权、受教育权、劳动权、政治权利、文化权利和自由等合法权益[3]。作为以可诉性行政行为和合法权益为标准的肯定概括,在其范围内是周延的概括,是全面的受案范围。否定列举表现为,凡属否定列举之行为,均不在行政诉讼受案范围之内。具体就是《行政诉讼法》第十二条列举的国家行为、抽象行政行为、内部行政行为和法律规定的行政最终裁决行为以及《若干解释》第一条第二款列举的刑事司法行为、行政调解行为、仲裁行为、不具有强制力的行政指导行为、行政重复处理行为和对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响的行政行为。否定列举规定与肯定概括规定的地位平等,属于同一层次与范畴。肯定概括从正面规定了行政诉讼受案范围,主要确定了行政诉讼受案范围的内涵;否定列举从反面规定了行政诉讼受案范围,主要确定了行政诉讼受案范围的外延。肯定概括与否定列举相结合,构成确定行政诉讼受案范围的基本模式。属于肯定列举的行为、权益,显然都属于肯定概括的范围且不属于否定列举的内容,因而它们都在行政诉讼受案范围之内。但不应由此导出肯定列举规定未列举的行为、权益,就不属于行政诉讼受案范围,肯定列举规定不具有任何限制、界定行政诉讼受案范围的性质与作用,只有举例、细化或示范的作用。此外单行法律、法规关于受案范围的规定,无论是肯定式,还是否定式,其作用亦如此。现行肯定列举的规定,只是行政诉讼受案范围部分列举,单行法律、法规的规定,也只是行政诉讼受案范围的补充。
三、行政诉讼受案范围的扩大
随着我国行政管理体制改革的逐步深入,行政管理民主化、制度化、法律化的步伐正在加快。在当前党和国家全力建设社会主义政治文明的环境下,适当扩大行政诉讼受案范围是十分必要的。《若干解释》和众多的单行行政法律、法规已经对行政诉讼受案范围进行了很大的拓展,对现行规定的正确理解,本身就是对行政诉讼受案范围的扩大。《若干解释》确立行政诉讼受案范围的基本原则是,只要是行政行为,也就是具有公共行政管理职权的机关和组织及其工作人员实施的、与行使公共职权有关的行为,原则上都可以被诉,除非法律有明确的否定性规定和禁止性规定。根据这一精神,行政诉讼受案范围在本质上可以归纳为,所有的行政行为原则上都应当纳入行政诉讼的受案范围,除非某一个行政行为具有高度的政策性或政治性,以致于法院无法作出合法性的判断,或者某一个行为在事实上不可能给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害[1]。但由于受行政诉讼法规定的局限和现实诸多条件的限制,目前行政诉讼受案范围的规定仍存在一定的不足。首先,《若干解释》在解释国家行为时,仍有两类行为的可诉性有待商榷[4]。一类是国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等依据行政法规、规章及其他具有普遍约束力的决定、命令,以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为,如申领护照等;一类是经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为时,强制征用或进入公民住所及其他财产的行为等。其次,规章以下的“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”等抽象行政行为仍不能接受司法审查。第三,行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等内部行政行为仍不具有可诉性。第四,法律规定行政最终裁决具体行政行为的规定依旧保留。笔者认为,根据可诉性行政行为的特征,应当对国家行为、抽象行政行为、内部行政行为和法律规定行政最终裁决具体行政行为的规定作一系列重大修改。
第一,严格定义国家行为,把国家行为严格限定在国防、外交等涉及国家主权的领域。《若干解释》为具体理解《行政诉讼法》所规定的国防、外交等国家行为提供了很好的依据。但根据可诉性行政行为的确定标准,上述两类行政行为,严格来说并不涉及国家主权(根据《中华人民共和国立法法》的规定,国家主权事项必须以法律的形式明确规定),与国家行为的本来含义也不一致。因此,如果这两类行政行为直接影响公民、法人和其他组织的合法权益,如申领护照被拒绝等,公民、法人和其他组织应当可以提起行政诉讼,人民法院也不能以国家行为的名义拒绝司法审查。
第二,将行政法规、规章以外的“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”等抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。对抽象行政行为进行司法审查,理论和实务界早有呼吁。除行政法规,国务院制定的决定和命令、规章外,应当说,司法审查“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”等抽象行政行为的条件现在已基本成熟[5]。其一,加入WTO和建设社会主义政治文明对行政机关依法行政提出了更高的要求,司法审查行政立法之外的抽象行政行为势在必行。其二,已经颁布的《中华人民共和国行政复议法》和制定中的行政程序法对规章以下的其他行政规范性文件的复议和制定进行了明确规定,司法审查行政立法之外的抽象行政行为已经可行。因此,应当修改《行政诉讼法》,删除《行政诉讼法》第十二条第二项“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”的规定,参照《中华人民共和国行政复议法》第七条,规定公民、法人或其他组织认为行政机关所依据的下列规定不合法,在对其具体行政行为提起行政诉讼时,可以一并向人民法院提出对该规定的审查请求:(1)国务院部门的规定;(2)县级以上各级地方政府及其工作部门的规定;(3)乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。当然,根据我国相关法律,对其他抽象行政行为,人民法院也无权擅自改变,但可宣布其违法而拒绝适用并移交有权行政机关作出处理。
第三,将行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等内部行政行为纳入行政诉讼受案范围。受“特别权力关系理论”的影响,我国长期以来未对内部行政行为予以重视[6]。《若干解释》规定,内部行政行为是“行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定”,这说明内部行政行为是可诉性行政行为。目前,司法审查内部行政行为的最大障碍恐怕就是法律适用。近年来,具有国家行政职权的各类机关和组织已经陆续制定了一系列行之有效的内部行政程序规则;《若干解释》第六十二条第二款也明确规定,人民法院审理行政案件,可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。制定中的行政程序法更是对内部行政行为进行了具体详尽的规定,对内部行政行为的法律规范已近在咫尺[7]。因此,考虑到内部行政行为的特殊性,遵循基本人权原则、行政法治原则和正当程序原则,依法适用程序规则审查行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等内部行政行为,既是必要的,也是可行的。应当尽快删除《行政诉讼法》第十二条第三项对内部行政行为的否定列举,最好增加一条规定,将行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等内部行政行为明确地纳入行政诉讼受案范围。
第四,取消法律规定行政最终裁决具体行政行为的规定。《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》(D)司法审查部分明确规定:“中国应设立或指定并维持审查庭、联络点和程序,以便迅速审查所有与《1994年关税与贸易总协定》(“GATT1994”)第10条第1款、GATS第6条和《TRIPs协定》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。此类审查庭应是公正的,并独立于被授权进行行政执行的机关,且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系。”“审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会,且不因上诉而受到处罚。如初始上诉权需向行政机关提出,则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。关于上诉的决定应通知上诉人,作出该决定的理由应以书面形式提供。上诉人还应被告知可进一步上诉的任何权利。”也就是说,我国加入世界贸易组织以后,不应当存在任何形式的行政最终裁决行政行为,当事人在所有情况下都应有选择向司法机关对决定提出司法审查的机会。然而,我国《行政诉讼法》第十二条第四项仍然明确肯定行政最终裁决行政行为并将其排除在行政诉讼受案范围之外。在单行行政法律中,又分别以三种方式规定了行政最终裁决具体行政行为。一是明确列举方式,如《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款明确规定,省一级政府依据国务院或其自身对行政区划的勘定、调整或征用土地的决定作出的确认自然资源的所有权或使用权的行政复议决定为最终裁决。二是由当事人选择的方式,如《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定,当事人选择国务院对行政复议决定进行裁决的,国务院的裁决为最终裁决;《中华人民共和国公民出境入境管理法》第十五条、《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第二十九条第二款分别规定,当事人对行政处罚不服的,可以向上一级公安机关提出申诉,由其作出最后裁决或向当地人民法院起诉。前者是一个概括性的选择管辖条款,后者是一个具体的选择管辖条款。三是事实上的行政最终裁决方式,如《中华人民共和国游行示威法》第十三条规定集会、示威负责人对主管机关不许可的决定不服时可向同级人民政府申请复议。该法未规定对复议决定不服可提起行政诉讼,人民法院又往往以行政诉讼法未做明确规定而不予受理,从而使这样的行政决定就成为事实上的行政最终裁决。很显然,《行政诉讼法》第十二条第四项和许多单行行政法律的规定与《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》的承诺相冲突。因此,就《行政诉讼法》而言,应当剔除《行政诉讼法》第十二条第四项法律规定行政最终裁决具体行政行为的规定。
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