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论行政相对人的行政监督
李升元
(山东工商学院,山东 烟台 264005)
〔摘要〕 行政相对人对行政的监督,不是一般的民主监督,而是法律监督。它是行政相对人依照宪法和有关法律法规,对具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员实施国家行政权力的合法性与合理性所进行的监督,它具有直接性、广泛性、利己性和软弱性等特点。根据“公民权利制衡行政权力”的原理,可以充分运用实体规则和程序规则实现行政相对人的行政监督。目前,亟需通过全面提高监督主体的法律意识、大力完善与行政相对人监督相关的法律制度和逐步健全行政相对人监督机制等,来完善行政相对人的行政监督。
〔关键词〕 行政相对人,行政监督,实体规则,程序规则
〔中图分类号〕D912.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2006)03-0138-03
根据监督主体和监督性质的不同,行政法制监督主要包括权力机关监督、行政机关监督、司法机关监督及个人、组织监督等。从目前来看,无论是行政法学研究,还是行政法制实践,对国家机关监督都较为重视,而对个人、组织监督则鲜为注意,其中的行政相对人监督更是很少提及。
一、行政相对人监督解析
(一)监督主体
行政相对人是特指在行政关系中与行政主体相对应的处于被管理或监督地位的另一方当事人。静态地看,行政相对人就是我们通常所说的公民、法人和其他组织,几乎包含了所有的法律主体,如国家机关、企业单位、事业单位、社会团体、公民、外国人及无国籍人等;动态地看,行政相对人就是指公务员、行政管理相对人等。“相对”是特指与行政主体的相对应关系,产生于行政关系中;“相对”既存在于具体行政关系和外部行政关系中,也存在于抽象行政关系和内部行政关系中;“相对”不是静止地永远存在,而是与行政主体动态的相对。
(二)监督的性质
行政相对人对行政的监督,不是一般的民主监督,而是法律监督。它是行政相对人依照宪法和有关法律法规,对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员实施国家行政权力的行为的合法性与合理性所进行的监督。表现在:(1)行政相对人的监督权利是宪法和法律确认或赋予的。任何阻挠或破坏该权利行使的行为都构成严重的侵权行为,要承担相应的法律责任。(2)行政相对人的监督权利不具有国家强制力。这里之所以特别强调,是因为人们往往以行政相对人监督不具有国家强制力而将其排除在法律监督之外。(3)在法律效力上,行政相对人对行政的监督,或者直接促使行政主体纠正错误、改进工作,或者可以成为国家权力机关监督等国家监督介入的先导,同样产生相应的法律效力。
(三)监督的特性
与其他监督形式相比,行政相对人监督具有如下特性:第一,直接性。在行政关系中,行政主体的行政活动直接置于行政相对人的监督之下。第二,广泛性。任何行政主体的任何行政活动都毫无例外地受到行政相对人的监督,行政相对人监督自然就具有了广泛性。第三,利己性。这是与其他监督形式相比较而言的。行政相对人监督一般是出于维护自身权益,表现出非常明显的利己特征。第四,软弱性。在行政关系中,由于行政主体与行政相对人地位极不平等,因而行政相对人对行政的监督也始终难以摆脱现实的反监督控制或潜在的压力。
二、行政相对人监督的依据、标准及方式
(一)监督依据
1、理论依据。行政相对人对行政实施监督,具有充分的理论依据。1945年毛泽东在延安回答黄炎培先生提出的由盛而衰的历史周期率问题时就曾指出:“我们已经找到了新路,我们能跳出这个周期率。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈;只有人人起来负责,才不会人亡政息。”〔1〕邓小平在总结文化大革命的经验教训时也说过:“要有群众监督制度,让群众和党员监督干部,特别是领导干部。”〔2〕江泽民同志在十五大报告中同样指出:“我们的权力是人民赋予的,一切干部都是人民的公仆,必须受到人民和法律的监督。”〔3〕三代领导人的历史经验总结充分证明,人民既能赋予政府权力,也能对其权力进行制约和监督。具体到行政法关系中,就是行政相对人能够对行政实施监督。
2、法律依据。行政相对人对行政实施监督,同时具有一定的法律依据。首先,我国宪法作了概括规定。如宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第27条规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”其次,我国《民法通则》、《治安管理处罚条例》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《政府采购法》等单行法律也作了相关的零星的具体规定。如《政府采购法》第六章专门规定了供应商对政府采购活动的询问、质疑、投诉、行政复议和行政诉讼等监督权利。这些具体权利构成为行政相对人的监督权利的重要组成部分。再次,为保障行政相对人监督权利的实现,我国《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政许可法》及《国家赔偿法》等法律还分别对行政相对人监督权利的实现作了相应的规定。如《行政诉讼法》及其司法解释规定,公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。此外,我国《刑法》也进一步对行政相对人监督权利的保障作了有关规定。
(二)监督的标准
根据法治行政的本质要求,行政相对人对行政的监督的标准,可概括为合法性监督、合理性监督和合纪律性监督。
合法性监督,指的是行政相对人对具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员的实体行政和程序行政合法与否所进行的监督。合法性监督要求行政相对人既监督行政立法及制定和发布其他具有普遍约束力的决定、命令的行为的合法与否,又监督行政执法行为和行政司法行为的合法与否。
合理性监督,指的是行政相对人对具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员的实体行政和程序行政合理与否所进行的监督。由于行政的客观现实和行政本身的复杂性,行政主体的实体行政和程序行政总是或多或少地存在着一些认识不足或自由裁量的规定,这就为行政主体的不合理行政提供了可能。合理性监督就是要求行政相对人发挥自身的监督优势,对行政主体的实体行政和程序行政中的不合理规定和行政主体自由裁量行为以事实为依据,以法律为准绳进行监督。
合纪律性监督,由于具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员的在行政活动中是否遵守相关纪律规定有可能影响依法行政,直接导致不合法或不合理行政的产生,因而行政相对人也要对具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员的在行政活动中的遵章守纪情况进行监督。
(三)监督方式
根据“公民权利制衡行政权力”的原理,行政相对人监督的方式从理论上可分为行政相对人实体权利制衡实体行政权力、行政相对人实体权利制衡程序行政权力、行政相对人程序权利制衡实体行政权力、行政相对人程序权利制衡程序行政权力四种类型。从行政相对人的角度,我们把前两者称为实体规则,后两者称为程序规则。
1.实体规则。行政相对人以实体权利制衡行政权力,是行政相对人监督的最直接、最有力的方式,也是最理想的途径。在制衡行政权力的行政相对人实体权利中,最典型的是行政相对人的抵抗权。“从行政法层面看,抵抗权主要被表述为个体对基于公权力而作出的行政决定所设置之义务进行抵制和不服从的行为。”〔4〕我国法律对行政相对人的抵抗权已有相应规定。《行政处罚法》第3条第2款规定:“没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。”第49条规定:“行政机关及其工作人员当场收缴罚款的,必须出具省级以上财政部门统一印制的罚款收据;不出具财政部门统一印制的罚款收据的,当事人有权拒绝缴纳罚款。”其中既包含了行政相对人以抵抗权制衡实体行政权力的内容,也包含了以抵抗权制衡程序行政权力的内容。
2.程序规则。行政相对人以程序权利制衡行政权力,是行政相对人监督的最普遍的方式,也是最现实的方式。我国许多行政法学者在谈及控制或制衡行政权的模式时,都不约而同地将重点放在程序控制上,甚至将程序控制上升到现代行政法的发展方向的高度。〔5-6〕从行政相对人的角度看,程序控制就是以行政相对人享有并依法行使广泛的程序权利制衡行政权力。在极为重视程序法的英美法系中,无论是英国行政法上的“自然公正”原则,还是美国行政法上的“正当程序”原则,“听取对方意见”始终是程序原则的核心。〔7〕因而制衡行政权力的行政相对人的程序权利当首推表达自由。就表达权本身来看,它更多地表现为行政相对人的实体权利,但与制衡行政权力相联系,从实现表达自由看,它又更多地表现为行政相对人的程序权利,如表达渠道权〔8〕、了解权(获取信息权)、发表意见权、陈述权、申辩权、批评、建议、控告、检举权、申诉权、信访权、行政复议权、行政诉讼权等。
三、行政相对人监督存在的问题及完善对策
(一)监督关系主体的法律意识亟需增强
行政相对人监督关系的主体,除行政相对人外,还有被监督的行政主体及其工作人员。由于我国历史传统及双方地位不平等的影响,在行政相对人监督关系中,行政相对人和相应的行政主体及其工作人员的法律意识都比较差。前者主要表现为:对相应的行政法律知识知之甚少;监督信心严重不足;监督手段单一、落后等。后者主要表现为:以管理者自居,视权力为私权;缺乏接受监督的法制理念;不愿意纠正自身的违法行为等。当前,提高他们各自法律意识的最好办法是在党中央和国务院的统一领导下,加强相关的法制宣传教育。
(二)与行政相对人监督相关的法律制度尚需大力完善
在我国现行法律法规中,严格来说,并无行政相对人监督权的直接法律规定。现行宪法仅有人民监督的原则规定,有关批评、建议、申诉、控告、检举权的相关规定也仅体现了监督权的部分权利内容,其他法律法规的相关规定则更为零星和支离破碎。整体看,行政相对人监督法制化程度较低,权利内容较少。上述问题,可从以下几方面得到解决:第一,制定监督法,明确包括行政相对人在内的各类主体的监督权,把一切国家机关和国家工作人员必须接受人民监督的宪法原则落到实处;具体规定如参与公共事务权、抵抗权、表达自由权等监督权利,使行政相对人监督权利丰富而现实可行等。目前,监督法的研究起草,已经纳入十届人大常委会的立法规划中。第二,制定行政程序法,统一包括行政相对人在内的各类行政法主体的程序权利。目前,行政许可法的研究起草,也已经纳入十届人大常委会的立法规划中。第三,修改完善相关的单行行政法律、法规和规章,规范相应的行政相对人的监督权利。
(三)行政相对人监督机制有待健全
在行政相对人监督机制方面,存在的问题更多。突出表现在:监督权利不明确,行政相对人不能监督;政府政务不公开,行政相对人不知监督;监督保护措施不到位,行政相对人不敢监督;其他监督方式配合不力,行政相对人不愿监督;监督制度不健全,行政相对人不会监督;监督渠道不畅通,行政相对人不便监督;监督缺乏相应的物质保障,行政相对人无力监督;相应的法律责任不落实,行政相对人监督流于形式等。针对上述问题,应当相应地做到:在有关的单行法律、法规、规章及其他行政规范性文件乃至具体行政活动中,明确规定或告知相关行政相对人的监督权利;政务公开,依法接受行政相对人的监督;采取强有力的监督保护措施;强化国家机关的监督责任,方便行政相对人依法启动国家监督;健全各类行政监督制度;建立和开辟简便易行的监督渠道;区别不同的监督事项和行为,给予行政相对人一定的物质支助或奖励;严格相应的责任追究制度,使行政相对人监督真正落到实处,等等。
参考文献:
〔1〕黄炎培.延安归来〔A〕.八十年来〔C〕.北京:文史资料出版社,1982.148.
〔2〕邓小平文选:第2卷〔M〕.北京:人民出版社,1994.332.
〔3〕中国跨世纪发展的行动纲领〔M〕.北京:中共中央党校出版社,1997.30.
〔4〕孙婉钟,江必新.行政管理相对人的权益保护〔M〕.北京:人民法院出版社,2003.71.
〔5〕孙笑侠.法律对行政的控制———现代行政法的法理解释〔M〕.济南:山东人民出版社,1999.134-143;
〔6〕罗豪才.现代行政法的平衡理论〔M〕.北京:北京大学出版社,1997.13-26.
〔7〕孙笑侠.法律对行政的控制———现代行政法的法理解释〔M〕.济南:山东人民出版社,1999.123.
〔8〕李树忠.论表达渠道权与民主政治〔J〕.中国法学,2003(5):50.