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关于特别权力关系的救济问题
李升元
(山东工商学院法学院,山东 烟台 264005)
〔摘要〕 特别权力关系作为一种特殊的行政关系,其法律救济主要是以代替性纠纷解决方式为原则,有限适用司法审查。代替性纠纷解决方式主要有行政申诉、信访、行政复议、行政裁决、谈判、调解及仲裁等;有限适用司法审查主要指根据“重要性理论”和正当程序原则对特别权力关系进行司法救济。
〔关键词〕 特别权力关系,代替性纠纷,解决方式,司法审查
〔中图分类号〕D922.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2005)01-0105-02
特别权力关系救济一直是特别权力关系理论中一个颇具争议的问题。我国著名行政法学家罗豪才教授在展望现代行政法制的发展趋势时明确指出,特别权力关系救济将成为现代行政法制发展的一个重要趋势。
〔1〕由于特别权力关系本质上是一种特殊的行政关系,因而,行政法律关系的一般救济制度也应当适用于特别权力关系。但是,特别权力关系本身又有着与一般行政法律关系不同的特性,因而,又具有自身的特殊救济方式。概括起来,特别权力关系的救济,主要是以代替性纠纷解决方式〔2〕为原则,有限适用司法审查。以代替性纠纷解决方式为原则,指的就是在特别权力关系中,当事人之间发生纠纷时,一般应求助于申诉等代替性纠纷解决方式加以解决。代替性纠纷解决方式主要有:行政申诉、信访、行政复议、行政裁决、谈判、调解及仲裁等。司法审查主要指行政诉讼,就是人民法院依法对行政行为的合法性进行审查的国家司法活动。有限适用司法审查,既指以司法审查解决特别权力关系当事人之间发生的纠纷的有限性,也指以司法审查解决特别权力关系内容的有限性。
一、代替性纠纷解决方式
(一)行政申诉。行政申诉是指公民或法人认为自己的合法权益受到损害而向行政机关提出要求获得救济或保护的请求的制度。在特别权力关系中,特别权力关系相对人认为自己的合法权益受到特别权力主体的侵害,有权向有关行政机关提出行政申诉。我国目前的许多法律法规都有这样的规定。如《中华人民共和国教师法》第三十九条明确规定:“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的,或者对学校或者其他机构做出的处理不服的,可以向教育行政部门提出申诉,教育行政部门应当在接到申诉的三十日内做出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的,可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉,同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当做出处理。”《中华人民共和国教育法》第四十二条明确规定:“受教育者享有下列权利:……(四)对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉……。”《中华人民共和国行政监察法》第三十七条明确规定:“国家公务员和国家行政机关其他人员对主管行政机关做出的行政处分决定不服的,可以自收到行政处分之日起三十日内向监察机关提出申诉,监察机关应当自收到申诉之日起三十日内做出复查决定;对复查决定仍不服的,可以自收到复查决定之日起三十日内向上一级监察机关申请复核,上一级监察机关应当自收到复核申请之日起六十日内做出复核决定。”等等。目前,行政申诉制度是特别权力关系的最重要的法律救济制度。但是,由于行政申诉制度诸多的不完善,在解决特别权力关系领域发生的纠纷时屡屡不尽如人意。
(二)信访。“信访是指公民、法人或其它组织采用书信、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况,提出意见、建议和要求,依法应当由有关行政机关处理的活动”(《信访条例》第二条)。在特别权力关系中,特别权力关系相对人认为自己的合法权益受到特别权力主体的侵害,有权向有关行政机关进行信访。如劳动教养人员在被劳动教养期间,认为劳动教养管理所的干部侵害了自己的合法权益或有其他违法违纪行为,依照《劳动教养试行办法》第十九条及《信访条例》第十五条的规定即可提起信访,劳动教养管理所对其控告信件不得拆检和扣押。在我国,信访也成为一种特别权力关系的独特的法律救济制度。
(三)行政复议。行政复议是指公民、法人或其它组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请,行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法、适当性审查, 并做出行政复议决定的一种法律制度。在特别权力关系中,特别权力关系相对人认为自己的合法权益受到特别权力主体的侵害,有权向有关行政机关提出行政复议。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的极为广泛的复议范围即是明证。
(四)行政裁决。行政裁决是指行政机关依法审理和裁断与行政管理活动相关的民事纠纷的活动。〔3〕在特别权力关系中,由于特别权力关系本身强烈的管理特性,对于特别权力关系相对人与特别权力主体之间发生的纠纷,完全可以大胆地运用并发展现行的行政裁决制度,通过特别行政机关或专门机构的相对中立的司法化裁断解决。
(五)谈判、调解和仲裁。谈判、调解和仲裁,本质是解决民事争议的纠纷解决机制。谈判是当事人为达成和解所进行的协商活动,根据谈判的方式,通常分为相互的谈判和第三者促成的谈判。调解是在第三方协助下进行的、当事人自主协商性的纠纷解决活动,根据第三方的性质,通常分为民间(组织)调解、行政(机关)调解、律师调解、法院附设调解和法院(诉讼中)调解。仲裁是根据当事人的合意(仲裁协议),把基于一定的法律关系而发生或将来可能发生的纠纷的处理,委托给法院以外的仲裁机构进行裁决的纠纷解决方法或制度。在特别权力关系中,由于可基于当事人的协议产生特别权力关系,因而在纠纷解决方面引入民事争议的解决机制也在情理之中。也就是说,特别权力关系相对人认为自己的合法权益受到特别权力主体的侵害,有权采取谈判、调解和仲裁等方式获得救济。
二、司法审查
传统特别权力关系理论排除了司法审查的适用,因而受到现代行政法学的全面批判。在法治行政原理的指引下,处于特别权力关系中的诸如军人、公务员、学生、监狱服刑人等相对人的基本权利,也日益受到重视并开始成为司法救济的对象。随着特别权力关系理论的不断修正,法院司法审查的范围日渐扩大。然而,鉴于这种关系中,仍存在一定的服从性,要将所有的特别权力关系领域内的争议纳入司法救济途径也有实质困难。如公务员可否对上级分配工作、考核、调职等提起诉讼?学生是否可对学校的成绩评定、升级降级、宿舍管理等提起诉讼?于是,有限的司法审查也就成为必然。但是,司法审查的有限性标准是什么? 20世纪50年代以来,各国理论界提出了区分特别权力关系的设想。在德国,一种是把特别权力关系分为基础关系与管理关系。所谓基础关系,又称外部特别权力关系,是指有关特别权力关系的产生、变更及消灭的关系。这种关系的实质在于使特别权力关系中的特别权力主体与相对人之间的权利义务关系存在或消灭。如公务员、军人身份的取得、丧失,以及降级、撤职等。所谓管理关系,又称内部特别权力关系,是指为了达到公共行政目的,特别权力主体对相对人实施的管理,如对军人、学生的服装、仪容、工作时间、宿舍的管理等。乌勒教授认为基础关系应当遵守法律保留原则,在基础关系上发生的纠纷可以通过司法救济的方式解决;在管理关系内不必严格地遵守法律保留原则,在管理关系上发生的纠纷不可以通过司法救济的方式解决。还有一种是把特别权力关系区分为重要性关系与非重要性关系,即所谓“重要性理论”。〔4〕该理论认为,只要涉及公民基本权利的重要事项,不论是干涉行政还是服务行政,必须由立法者以立法的方式决定而不能让行政权自行决定。因此,即使在管理关系中,如果涉及人权的重要事项,必须有法律规定。
相比较而言,“重要性理论”是就特别权力关系的实体内容所确立的有限司法审查的标准。应当肯定,“重要性理论”是对特别权力关系理论的重大发展,一方面,它承认了行政机关及公务法人与其成员或利用者之间的关系仍有别于普通行政法律关系,不能完全适用法律保留原则,仍有必要赋予特别权力人(公务法人、机关)一定的管理与命令权力,这是维持公务法人正常运作的基础;另一方面,它摒弃了特别权力关系排除司法救济的传统观念,承认在特别权力关系中,只要涉及人民基本权利的重要事项,均应由立法规定,也均可寻求法律救济。”但是,如何界定特别权力关系中行为的重要性仍然是一个非常困难的问题。例如,监狱利用内部规则限制服刑人员的通讯自由是否属于重要事项?学校开除学生或者劝其退学与学校决定学生留级或评分错误哪类更重要?对公务员记大过处分是否属于重要事项?凡此种种问题,都需明白清楚的司法解释或立法予以界定。目前,行政程序法受到全世界重视,发端于美国的正当程序理念愈来愈成为各国行政法发展的重心。同适用于一般行政法律关系一样,正当程序理念也适用于特别权力关系,即既适用于特别权力关系产生、变更及消灭的全过程,也适用于特别权力关系的法律救济。笔者认为,较之抽象概括的“重要性理论”,正当程序原则更具可操作性,也更适于作为对特别权力关系领域内的争议进行有限司法审查的另一项重要标准。可以这样说,符合正当程序原则作为特别权力关系法治的基本原则之一,适用于特别权力关系的法律救济领域,不仅是应当的,而且是必须的。这样,对所有的特别权力关系领域内的争议进行司法审查就从抽象意义转变为现实可能。当然,要想从根本上解决特别权力关系法律救济的瓶颈,只有建立有效的违宪审查制度。当司法机关拥有了审查所有特别规则是否违宪的权力后,重要性标准和正当程序标准才能真正完全发挥法律救济的功能。
参考文献:
〔1〕罗豪才.现代行政法制的发展趋势〔J〕.国家行政学院学报,2001,(5),10-16.
〔2〕范愉.非诉讼纠纷解决机制研究〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2000.6,9-14.
〔3〕应松年.行政法学新论〔M〕.北京:中国方正出版社,1998.6,270.
〔4〕陈新民.中国行政法学原理〔M〕.北京:中国政法大学出版社,2002.