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公民意识教育的法治实践模式
李升元1 王景斌2
（1. 东北师范大学 马克思主义学院,长春 130024；2.华东师范大学 法律系，上海 200241）
摘 要：在建设社会主义法治国家的进程中，亟需构建公权引导、公民参与和媒体传导有效互动的公民意识教育实践模式。强有力的公权引导要求立法机关参与普法、执法机关重视执法教育、司法机关拓展司法公开的深度和广度；有序的公民参与要求全面落实民主立法、深入推进执法、切实开展公民法治监督；媒体传导要求充分利用大众传播媒体进行公民意识的普及以及鼓励和扶持公民教育文化产业的发展。
关键词：公民意识教育；公权引导；公民参与；媒体传导
中图分类号：D 647 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2011）12-0014-03
“实现由人到公民的转变，公民教育是一个不可省略的过程。”公民教育作为“人成其为公民”的塑造工程，“显然是‘课堂式’说教所不能够完成的；相反，只有在真实的实践过程之中，才可能实现‘人成其为公民’的塑造。”[1]我国改革开放30多年来的社会主义法治实践，无论是在法律人才的储备，还是在公共法治事件等公民教育资源的积累方面，都取得了较大的发展，基于法治实践的公民意识教育事实上开展的也异常活跃，一种公权引导、公众参与与大众媒体传导联动的公民意识教育法治实践模式正初现端倪。
一、公权主导
从法治文化角度看，公民意识教育是更深层的法治文化教育。[2]从这个意义上讲，我国改革开放30多年的社会主义法治实践，本身就是一项公民意识教育的伟大实践。而基于这一伟大实践的公权引导，简单说就是各级国家机关的法治实践活动对公民的教育引导。众所周知，法的运行过程本身具有教育意义。在建设社会主义法治国家的过程中，挖掘立法、执法、司法等法治实践活动的教育功能，对于公民意识教育而言无疑是一种更为直接、更能产生实际效果的实践机制。
1.立法机关普法。在我国，普法是司法行政机关的固有职能，从“一五”普法到“五五”普法概莫能外。然而，也正是这种立法与普法各行其是的权力配置模式，造成了普法教育的尴尬处境：一方面数以万计的法律、法规、规章以及法律解释蜂拥而至，另一方面社会大众（包括国家机关在内） 对现行法律规定又知之甚少。解决这一问题，除了进一步加强司法行政机关的法制宣传职能外，需要明确立法机关自身的普法职能。与司法行政机关事后普法不同，立法机关普法，主要应当是事前和事中普法，即在制定法律、行政法规、地方性法规和规章以及发布法律解释过程中充分发扬社会主义民主，通过征集法案、召开座谈会、论证会、听
证会等对法案听取和征求意见、公布法草案、公开审议法案等形式创新立法程序，保障公民通过多种途径参与立法活动。这一过程，既是立法民主化的体现，也是立法机关普法的主要形式。其中民主立法强调立法机关制定法律应遵循的基本原则，而普法强调立法机关职能的深化与充实。当前，围绕立法机关普法需要着重明确如下几个问题：一是明确立法机关普法不是一个可有可无的环节，而是与立法职能并存的基本职能。各级各类具有立法职权的立法机关既要根据民主立法的原则依法履行立法职能，也要根据公众参与的原则依法履行普法职能。二是明确立法机关普法与司法行政机关普法不同，立法机关普法主要是立法过程中的普法，是事前和事中普法。三是要明确立法过程本身也是普法过程。在这一过程中，不要拘泥于立法效率，而应更多地关注立法公正，因而广泛、反复、冗长的讨论和争论不是坏事，而是民主立法和有效普法的客观需要。唯有如此，制定出的法律、行政法规、地方性法规、规章以及法律解释才更科学、更深入人心，才能对公民意识的形成发挥潜移默化的教育作用。
2.执法与教育相结合。与立法相比，执法与公民的关系更为直接，执法实践的公民意识教育功能更为重要。执法与教育相结合作为行政执法的一项重要原则，尽管《行政处罚法》、《治安管理处罚法》、《行政复议法》等法律早有规定，但真正付诸于实践的效果不甚明显。我国当前的行政执法，重处罚轻教育、强调对相对人的公民意识教育而忽视对执法者的公民意识教育的倾向广泛存在。因此，切实发挥执法的公民意识教育作用，首先要解决行政执法的理念问题，即明确行政执法不仅仅局限于法的适用，公民意识教育也是行政执法的固有功能。教育什么？简单说就是教育公民在自觉学法守法用法的基础上明晰其公民身份。其次要教育执法者形成良好的公民意识，因为民主法治、自由平等、公平正义等观念如何，是衡量一个执法者素质的重要标准，也是法治得以真正确立并实现良好运行的重要环节。“假如我们审视法律，就会发现法律中最大的问题不是来自于法律本身或其规则，而是来自于执法者的人为因素。”[3]当然，从根本上讲，真正落实执法与教育相结合的原则，还是要尽快制定我国的行政程序法，将公民意识教育的理念体现到行政程序的各个方面。静态地分析，应当看到，行政执法中的政府信息公开、表明身份、听取相对人意见和说明理由等制度，既是对公民作为行政相对人的一种尊重，在某种意义上也是公民意识教育的一种形式。更何况行政执法本身就是一个动态发展过程，这一过程恰恰正是一部公民意识教育的生动教材。如果行政程序法能够将行政执法过程纳入法定公开范围并付诸实践，尤其是经由大众传媒传播，对所有执法者和社会公众无疑都是一种很好的公民意识教育。
3.司法切实公开。司法作为保障公正的最后一道防线，在公民意识教育法治实践中具有独特的意义。而司法作用于公民意识教育的最好方式，就是司法全方位公开。应当看到，司法公开，意义不仅仅在于监督，更重要的还是包括公民意识教育在内的教育功能。当前，拓展司法公开的深度和广度，可以从以下三个方面着手：一是改革检察官、法官和人民陪审员选任制度。在我国，成为一名检察官或者法官，不是司法职业资格考试最难，而是取得司法职业资格证书之后的选任机会太少。通常而言，这样的选任机缘，不仅与普通人无缘，就是对握有司法职业资格证书的法律人士也机会极少。因此，敞开、畅通检察官与法官选任制
度，让更多的人有机会进入各级检察机关、审判机关一试身手，必将有利于全社会公民意识的形成。而与检察官、法官选任制度相比较，改革人民陪审员的选任制度相对容易。将人民陪审员的遴选具体到每一社区、每一乡村、每一行业、每一单位不应该是一个太大的难事，同时让人民陪审员全程参与到每一案件的审理之中，尤其是全程参与到与本选区有关的案件中来，相信会对每一选区的公民意识教育工作发挥独特作用。二是创新庭审公开方式，切实保障公民的旁听权利。庭审公开，不仅仅是公民自由进入法庭旁听（这一点目前在有些地方还做不到），还要求审判机关视案件类型主动公开庭审，如将法庭搬到农村、学校、单位等地进行“马锡五审判”，邀请媒体现场报道以及庭审直播等。三是公示判决书。除当事人要求不公示的判决外，将各级法院公开判决的判决书通过网络、公示牌等形式进行公开，方便公民查阅，是司法进行公民意识教育的一种极好形式和制度。相信随着司法公开在上述领域的不断拓展，司法对公民意识的教育作用会日益彰显。
二、公民参与
实现社会主义法治实践的公民意识教育价值，国家、社会和公民个人缺一不可。其中公民作为依法治国的主体和公民意识教育的接受者，在这一价值实现过程中明显处于主导地位。审视公民意识在人类法治实践中孕育和发展的历程，无论是公民权利与国家权力的博弈，还是社会权力与国家权力的博弈，无不洋溢出一种强烈的公民参与气息。近年愈益受到重视的参与民主理论更是明确宣示，参与的主要功能就是教育。[4]因而，公民参与法治实践，尤其是参与一系列极具代表性或者在一定范围内较有影响的公共法治事件，无疑将是当代中国实现法治实践的公民意识教育价值的一种有效形式。这种参与，既包括个体意义上的公民参与立法、执法、司法以及法治监督实践的动态过程，也包括组织意义上的社团、媒体等参与立法、执法、司法以及法治监督实践的动态过程。
1.民主立法。公民参与立法，从立法机关的角度看是一个立法民主化的过程，从公民的角度看就是一个立法实践的公民意识教育功能实现过程。这种参与，既可以是全民参与（如公布法草案征求意见），也可以是推选代表参与（如立法听证）；既可以参与法案起草（如专家立法），也可以参与法案审议（如旁听立法或立法审议过程直播）；既可以参与法律制定，也可以参与行政法规、地方性法规、部委规章、政府规章制定，还可以参与法律解释（立法解释、行政解释和司法解释）的制定。当前存在的突出问题是公民参与立法的深度、广度、力度以及相应的参与程序远未成型。围绕民主立法的深入推进应着力做好以下三方面的工作：
第一，切实实现立法全面公开。随着现代传媒的发展，所有立法活动无论是在草案形成阶段，还是在审议阶段，面向社会公开在技术和成本上早已不是问题，从内容上讲也没什么保密可言，全面公开立法的时机已经完全成熟。第二，严格规范公民参与立法程序。从征集法案到法的公布实施，无论是否与公民利益直接相关，公民参与应该成为必经程序。征集法案，既要通过人大代表、政协委员提案的方式征集，也要向社会大众征集；既要征集法案的必要性和可行性，更要征集法案的参考文本。法律草案形成，既要集中主要实施主体的意见和建议，更要听取相关利害关系人的意见与建议，必要时由相关利害关系人或其代表主体（如行业协会等社会团体）提出法律草案。审议法律草案，无论是对法律草案的说明，还是相应的审议过程，一律公开进行，尽可能让立法过程中的种种争议公之于众，进而引起全社会的广泛讨论。法律公布时，要一并归纳说明哪些法律草案的内容经审议进行了修改完善，公民提出哪些合理化建议得到了相应的体现，等等。建议今后修订《立法法》时，增加规定非经公民参与的法案不得通过的规定，并对公民参与法律、行政法规、地方性法规、规章和法律解释的程序作出明确规定。第三，要注意调动两个主体的积极性。一是立法主体即立法机关的积极性。要让立法机关清楚认识到公众参与立法既是立法主体的职责所在，更是民主立法的必经程序。二是参与主体即公民的积极性。既要对公民积极参与立法实践的行为提供必要的物质保障，如为媒体全程报道立法活动创造条件，解决公民参加立法座谈会、论证会、听证会等活动的劳务费、资料费以及差旅费等，又要对公民提交的有价值的立法建议予以通报表扬或一定的奖励。例如，据报道，全国道德模范陈光标有10条建议入选《国有土地上房屋征收与补偿条例》（征求意见稿）。笔者认为，类似这样的公民参与立法实践，立法机关不但应主动发布，而且应当对积极提出好建议的陈光标们大张旗鼓地予以表彰。
2.执法参与。公民参与行政执法，通过个案实现对其自身的公民意识教育的作法毋庸置疑。实践中，除公民参与行政执法外，公民自治的公民意识教育功能也不容小觑。我国目前的公民自治，多集中于与公民生活息息相关的领域，如工作单位、生活社区、居住城市等。因此，建构充满活力的村民自治、居民自治、单位自治、社团自治等基层群众自治机制，是当前我国深入开展公民意识教育的必由之路。党的十七大报告首次提出了“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围”。笔者认为，民主选举，应当成为基层群众自治机制的核心，健全以选举制为核心的充满活力的村民自治、居民自治、单位自治、社团自治等基层群众自治机制，应该成为“扩大公民有序政治参与”的重点工作。目前，应当以修改后的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的贯彻落实为契机，着力健全以选举制为核心的充满活力的村民自治、居民自治、单位自治、社团自治等社会自治机制。特别要全面总结《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》实施20余年的经验与不足，全面落实村民自治与居民自治，让每一个公民在感受实实在在的实惠的同时进而实现公民意识的自我教育。2010年10月28日，针对当前农村出现的新情况、新问题，十一届全国人大常委会第十七次会议修订通过了新的《村民委员会组织法》，该法对村委会民主选举的主要环节和程序进行了细化规定，全面提升了村委会选举的质量，让广大村民能够从以选举制为核心的村民自治实践中得到实实在在的实惠。在城市，从1989年《城市居民委员会组织法》颁布算起，居委会选举已实施20余年。随着我国城市化进程的加快，城市居委会选举亟需各级政府的指导、支持和帮助，让城市居民真正体会到居民自治实惠的工作同样有待加强。此外，考虑到我国实际，单位、学校、社团等人口集中、文化程度较高的区域（或领域），应当在基层党组织领导下，率先推行民主选举制度，其负责人应当由辖区内的成员直接选举产生。这样，扩大基层群众自治范围的目标才能进一步落到实处。
3.公民法治监督。从一定意义上讲，公民积极参与法治监督实践，是近年来社会主义法治建设最大的成就，也是最能发挥公民意识教育作用的一个的重要法治领域。但是，如何真正将公民监督与国家监督很好地对接，让发展中的公民监督与权力监督、行政监督以及司法监督等国家监督相得益彰，仍然是构建法制化的公民监督机制亟需创新的关键所在。当前，与公民意识教育相结合，可以从以下五个方面深入推进公民参与法治监督的制度机制建设：第一，构建网络监督机制。互联网科技的发展和普及，网民所显示出的影响力，不可等闲小觑。打开互联网，中国公众监督网、人民监督网、中国监督网、中国民间监督网、中国廉政监督网等数十家网站赫然显现。活跃在网络舞台上的网民，已经不再是个体意义上的公民，而是建立在网络媒体之上的一股强大的社会舆论力量，对公民意识教育具有强大的震撼力。“网民对于公共事务的积极参与对于整个中国社会的发展和进步,对于公共舆论空间的扩大起到了积极的作用。[5]近年来妇孺皆知的周久耕案、“躲猫猫”案以及“周老虎”事件等就是网络监督的范例。而构建方便快捷高效的网络监督机制，实现网络监督的法治化，亟需尽快出台网络法等法律。第二，探索有中国特色的公民罢免制度。罢免制度是最能体现公民监督权的一种制度。我国目前主要有三种罢免制度，即人大罢免、选民或选举单位罢免和村民罢免制度。人大有权罢免的是本级人民政府的组成人员、人大常委会的组成人员和由它选出的人民法院院长、人民检察院检察长，选民或选举单位有权罢免的是自己选出的全国和地方各级人民代表大会的代表，村民有权罢免的是村委员会成员。建议首先可在县乡两级探索构建人大罢免与公民直接罢免或启动罢免程序并存的罢免制度，积累经验后再逐步推开。第三，全面推进人民监督员制度。让更多的普通公民进入检察部门、监察部门、预防腐败管理部门、审计部门等专司法律监督职责的国家机关，在监督其他国家工作人员的同时也监督上述国家监督主体及其工作人员。第四，构建规范的举报制度。可通过修改《行政监察法》、《信访条例》等法律法规或者制定举报法，形成一套运作规范、行之有效的监督制度。第五，从信息公开、法律保障、物质支持等方面为公民监督主动创造条件。各级各类国家机关应全
面建立新闻发言人制度，全面发布各类信息，及时回答公众关心的各类问题；尽快制定社团法，从法律和物质上支持社会团体大力发展，逐步形成“以社会权力制衡国家权力”的强大力量，从而实现公众的批评、监督能够真正得到政府的尊重并切实采纳，等等。第六，对积极参与法治监督的公民、组织给予必要的表彰和奖励，并将其纳入法治轨道予以规范和保障。
三、媒体传导
大众传媒和文学艺术，对公民意识教育有着特殊的渗透力和影响力。公权引导和公民参与只有与媒体相结合，才能在公民意识教育方面收到事半功倍的效果。可以说，大众媒体是深入开展公民意识教育有效而重要的平台，加强对媒体在公民意识教育方面的扶持与引导，是建构公民意识教育实践模式的重要环节。国家在积极依托现有的义务教育、中等教育、高等教育、职业教育体系和国家机关内的培训机构的同时，应当结合法制宣传活动，充分发挥大众传媒、文学艺术在公民意识教育中的独特作用。
1.充分利用大众传媒进行公民意识的普及。鼓励中央新闻媒体和地方新闻媒体开设公民教育专栏、专题，支持公民教育刊物和各类公民教育网站的发展，充分利用互联网等新媒体开展公民意识普及教育。鼓励和支持广播、电视、报纸、刊物、网络等大众传媒，善于并及时宣传能够反映良好公民意识的新事物、新典型；通过群众喜爱的名牌栏目，经常性地开展对公众参与民主和法治实践以及国家机关立法、执法、司法活动进行正面宣传；积极开展舆论监督，有力地批评背离社会主义公民意识的违法犯罪现象；发动公民参与，对具有典型意义的有关公民意识问题的人和事展开讨论。实现上述各项目标，既需要国家从法律和物质上保障和扶持媒体的宣传自由，又要建立有效的媒体管理机制，从而实现公权引导、公众参与和媒体的良性互动。为此，我国应尽快制定《新闻法》，将包括公民意识教育在内的公益事项明确纳入大众传播媒体的社会责任范畴，并提供必要的经费和组织保障。
2.鼓励和扶持公民意识教育文化产业的发展。鼓励旨在培育公民意识的电影、电视剧、戏剧、音乐、舞蹈、美术、摄影、小说、诗歌、散文、报告文学等各类文艺作品的创作。大力提倡各种形式的社会公益广告。鼓励大量生产群众喜闻乐见的公民意识教育文化产品，通过灵活多样的形式，寓教于乐。在各种文艺评论、评介、评奖中，把是否有助于公民意识教育作为一条重要标准。国家应尽快制定《公民意识教育实施纲要》和《公民教育行动计划》，将扶持公民意识教育文化产业纳入国家规划，建立起公民意识教育的长效机制。
四、结语
总之，按照马克思的观点，公民是有权参与国家政治的“公人”、“政治人”，公民权即公民参与政治的“公权利”，与市民社会中作为“私人”的自然人、经济人及其“私权利”不能等同。[6]因此，在法治社会，要使公民尽快成为优秀的“公人”、“政治人”，法治实践教育的作用尤为突出。而法治实践教育功能在公民意识教育中的有效发挥，就我国的实际而言，亟需构建强有力的公权主导、有序的公众参与和大众媒体积极传导的有效联动机制。其中，公权引导是主体，公民参与是基础，媒体传导是重要手段。唯有如此，一幅建立在社会主义法治实践基础之上的公民意识教育壮丽图景才会逐步呈现在我们面前。
参考文献：
[1]江国华.宪法与公民教育———公民教育与中国宪政的未来[M].武汉：武汉大学出版社，2010：7-8.
[2]李林.公民意识教育是更深层的法治文化教育[EB/OL].(2009-04-28).法制网http://www.legaldaily.com.cn/0705/2007-11/20/content_743592.htm.
[3][美]约翰·麦·赞恩.法律的故事[M].刘昕，译.南京：江苏人民出版社,1998：374.
[4][美]卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论[M].陈尧，译.上海：上海人民出版社,2006：9.
[5]中国社会科学院.2008年中国互联网舆情分析报告[N].人民日报,2008-12-22(12).
[6]郭道晖.法理学精义[M].长沙：湖南人民出版社，2005：12.