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转载自公众号 山东高法
☑ 裁判要点
行政机关对违章建筑实施违法拆除，未对建筑物内物品进行清点造册、妥善保管，确实依法应当承担举证不能的法律责任。但是，行政赔偿涉及国家利益和公共利益，不能超出合法性和合理性。在违章建筑被拆除前，行政机关告知相对人限期自行拆除，相对人转移建筑物内有重大价值的机器、设备等物品，完全属于正常人符合逻辑的做法；在违章建筑被拆除后，相对人仅提供财产损失清单，没有相应的票据及其他证据相互佐证，不能证明强制拆除时其曾经购买、使用的全部机器、设备等物品仍然在建筑物内。因此，在原、被告均不能提供有效证据证明具体损害事实的情况下，人民法院应当依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，全面、客观和公正地分析、判断、采信证据，准确认定损害事实，进而认定或酌定赔偿数额，而不是简单按照原告的主张认定损害事实。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）最高法行申4006号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西南宁桥牌木业有限公司。
法定代表人曾国祥。
委托代理人曾捍民。
被申请人（一审被告、二审上诉人）广西壮族自治区南宁市江南区人民政府。
法定代表人谢文华。
被申请人（一审被告、二审上诉人）广西壮族自治区南宁市江南区城市管理综合行政执法局。
法定代表人赖启兆。
再审申请人广西南宁桥牌木业有限公司（以下简称桥牌木业公司）因诉被申请人广西壮族自治区南宁市江南区人民政府（以下简称江南区政府）、南宁市江南区城市管理综合行政执法局（以下简称江南区城市执法局）强制拆除行为及行政赔偿一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2018年7月20日作出的（2017）桂行终296号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年4月16日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
2008年5月8日，桥牌木业公司的法定代表人曾国祥与黄康伟等人签订《租地合同》，约定由黄康伟等人将位于南宁市江南区××街道办××村××号、地名为“教子孟”的5亩6分土地，出租给桥牌木业公司，作压板加工场地使用。2008年6月，桥牌木业公司在未获得城乡规划主管部门审批的情况下，在前述租赁的土地上建设木材加工厂房。2010年3月16日，南宁市林业局与桥牌木业公司签订《招商引资合同书》，引进桥牌木业公司进行木材深加工，同时约定桥牌木业公司项目用地必须符合土地政策，须经当地规划、土地部门审批并办理相关证照。2014年5月12日，江南区城市执法局以桥牌木业公司存在“私搭乱盖”行为为由，作出《限期自行拆除搬离告知书》，要求该公司于2014年5月15日上午7时前自行拆除、搬离，并清理建筑垃圾以及乱推乱放物品，恢复原貌。逾期不自行拆除的，政府将依法组织强制拆除。2014年6月5日，江南区城市执法局对桥牌木业公司发出江执法检在建（2014）第1404号《城市管理综合行政执法检查通知书》，要求桥牌木业公司于2014年6月7日前提交涉案建设工程项目的用地、规划审批文件或相关证明材料。但桥牌木业公司在规定期限内没有提供。2014年6月10日，江南区城市执法局作出江执法拆决（2014）第1404号《责令限期拆除决定书》，以桥牌木业公司未经规划行政主管部门批准，擅自建设建（构）筑物（占地面积1500平方米，建筑面积1000平方米），且违法建设无法采取改正措施消除对规划实施的影响为由，责令桥牌木业公司于2014年6月13日前自行拆除违法建筑物，并告申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限。2014年8月16日，江南区城市执法局作出《限期拆除催告书》，责令桥牌木业公司自收到催告书之日起三个工作日内，自行拆除违法建筑，逾期将依法强制拆除。2014年8月17日，江南区城市执法局对桥牌木业公司作出江执法强拆决（2014）第1404号《强制拆除决定书》，决定于2014年8月18日实施强制拆除，同时告知申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限。2014年8月18日，江南区城市执法局对桥牌木业公司的违法建筑实施强制拆除。强制拆除过程中，未对可回收再利用的钢架材料予以妥善处置，未对厂房内的机器设备进行清点、妥善保管。2014年11月14日，桥牌木业公司提起本案行政诉讼，请求确认江南区政府、江南区城市执法局作出的强制拆除行为违法，并赔偿直接损失25103505元（其中厂房生产机械设备设施及原材料、成品、半成品的经济损失为22703505元，造成桥牌木业公司停产停业及银行贷款、民间借贷本金利息滞纳金损失2400000元）。
另查明，2018年8月3日，南宁市中级人民法院裁定受理桥牌木业公司破产清算一案，并指定南宁市江南区人民法院审理。2018年9月14日，南宁市江南区人民法院指定广西欣源律师事务所担任桥牌木业公司管理人。2018年9月28日，桥牌木业公司管理人向南宁市江南区人民法院发出《关于广西南宁桥牌木业有限公司破产清算案件止付报告》，请求法院停止向桥牌木业公司支付赔偿款，待管理人开设银行账户后，再将赔偿款付至管理人银行账户。2018年11月22日，南宁市江南区人民法院向江南区政府、江南区城市执法局发出《关于协助划付广西南宁桥牌木业有限公司应得赔偿款的函》，请求协助将（2017）桂行终296号行政判决确定的38万元赔偿款划付到桥牌木业公司管理人银行账户。2018年12月5日，南宁市江南区财政局向桥牌木业公司管理人账户支付桥牌木业公司赔偿金38万元。
南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第23号行政判决认为，桥牌木业公司未取得建设工程规划许可，涉案建筑物属于违法建筑。但是，江南区政府、江南区城市执法局在发出《强制拆除决定书》第二天即进行强制拆除，违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，强制拆除行为程序违法。因桥牌木业公司不能证明被拆除建筑物属于合法财产，请求行政赔偿没有法律依据。建筑物内的机械设备、原材料、成品及其他动产，属桥牌木业公司合法财产，强制拆除造成该部分物品损失，依法应当予以行政赔偿，酌定损失额10万元。但是，桥牌木业公司提交的物品损失清单系其单方制作，未提供其他相关票据相互印证，对其主张赔偿清单全部物品损失不予支持。桥牌木业公司要求赔偿停产、停业损失，没有法律依据。银行贷款、借款本息滞纳金，与本案不属同一法律关系，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款、第三十六条规定，判决确认强制拆除行为违法，江南区政府、江南区城市执法局赔偿桥牌木业公司损失10万元。桥牌木业公司和江南区政府、江南区城市执法局均不服，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终296号行政判决认为，江南区城市执法局实施强制拆除，应当由江南区政府责成，江南区政府和江南区城市执法局均应对强制拆除行为负责。在桥牌木业公司申请行政复议、提起行政诉讼的法定期限届满之前，江南区城市执法局即实施该强制拆除行为，违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，强制拆除行为程序违法。桥牌木业公司不能证明被拆除建筑物属于合法财产，请求行政赔偿没有法律依据。但是，江南区城市执法局违法强制拆除导致可回收再利用的钢结构等建筑材料的残值损失，应当予以赔偿，一审未予赔偿应予纠正；江南区城市执法局违法强制拆除造成桥牌木业公司屋内机械设备、原材料、成品及半成品损失应予赔偿，但是，一审判决赔偿10万元偏低，一并予以纠正。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，判决维持一审判决第（一）项，即确认被诉强制拆除行为违法；变更第（二）项为，判令江南区政府、江南区城市执法局赔偿桥牌木业公司损失38万元。
桥牌木业公司申请再审称：1.厂房建造没有办理规划许可证，是历史遗留问题，应该考虑各方面因素，不能一刀切强制拆除。2.提交的财产保险单、可行性报告可证明机器设备、木材半成品及其他财产的价值。报警回执和判决书，可证明强制拆除引起工人和债权人现场哄抢，导致遗留的机器设备被当作废品变卖。厂房钢架结构的钢材可重复利用，应按80%计算残值。3.江南区政府、江南区城市执法局应该对厂房内物品损失承担举证责任，桥牌木业公司已经提交损失的事实和价值，没有相反证据，应采信桥牌木业公司的主张。请求维持二审判决第（一）项，变更第（二）项为，判令江南区政府、江南区城市执法局赔偿损失1317万元。
江南区城市执法局答辩称：涉案厂房未办理用地建设手续，属违法建设，依法不应予以赔偿。请求驳回桥牌木业公司的再审申请。
江南区政府未提交书面答辩意见。
本院经审查认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证，且无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出限期拆除决定后，当事人逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门强制拆除。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，桥牌木业公司未获得城乡规划主管部门核发的乡村建设规划许可证，在租赁的集体土地上建设木材加工厂房。江南区城市执法局作出《限期自行拆除搬离告知书》，桥牌木业公司在规定的期限内未自行拆除。江南区城市执法局作出《责令限期拆除决定书》，再次命令桥牌木业公司自行拆除违法建筑物。期限届满，桥牌木业公司仍未自行拆除。江南区城市执法局作出《限期拆除催告书》，责令桥牌木业公司自收到催告书之日起三个工作日内自行拆除。次日，江南区城市执法局即作出《强制拆除决定书》，并于当日实施强制拆除。从前述事实看，江南区城市执法局对违法建筑实施强制拆除，具有相应的法定职权。但是，程序上未按照行政强制法第四十四条规定，未对强制拆除违法建筑的决定予以公告，未在复议、起诉期限届满后实施强制拆除，强制拆除中未对可回收再利用的钢架材料妥善处置，未对厂房内的机器设备等物品进行清点造册、妥善保管，强制拆除程序违法，一、二审判决确认违法，并无不当，本院予以支持。桥牌木业公司主张，厂房建造没有办理规划许可证，是历史遗留问题，不能一刀切强制拆除。但是，城乡规划法于2008年1月1日起已经实施，桥牌木业公司于2008年6月未经规划审批擅自建设厂房，系严重违反城乡规划法的行为，并非法律规定不明确时期形成的历史遗留问题。以此为由申请再审，理由不能成立。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员行使行政职权时的行政行为违法，侵犯公民、法人或者其他组织合法的财产权益的，受害人有取得赔偿的权利。第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，尽管被诉强制拆除行为违法，但是，桥牌木业公司所建厂房系违法建筑，没有合法产权，依法不应予以赔偿。违法建筑的厂房所使用的钢架材料及厂房内的机器设备等物品，系桥牌木业公司的合法财产，江南区城市执法局在强制拆除过程中野蛮强拆，造成可再利用的钢架材料及屋内机器设备损失，依法应当予以行政赔偿。二审判决结合案件事实和桥牌木业公司的行政赔偿主张，酌定赔偿38万元，符合案件客观情况，不违反法律规定，本院予以支持。桥牌木业公司主张，提交的财产保险单、可行性报告可证明机器设备、木材半成品及其他财产的价值；报警回执和判决书，可证明强制拆除引起工人和债权人现场哄抢，导致遗留的机器设备被当作废品变卖；厂房钢架结构的钢材可重复利用，应按80%计算残值。但是，2014年5月，江南区城市执法局就已经明确告知桥牌木业公司所建厂房系违法建筑，多次通知、决定、催告其自行搬迁、拆除违法建筑，否则将强制拆除。直至2014年8月实施强制拆除，在此长达3个月的期限内，转移厂房内有重大价值的机器、设备等物品，完全属于正常人符合逻辑的做法，以保险单、可行性报告等证据，不能证明强制拆除时桥牌木业公司曾经购买、使用的全部机器设备等物品仍然在厂房内。二审判决综合前述事实，以及现场确有部分机器设备被哄抢、厂房钢架结构等可回收建筑材料未被妥善处置等情况，结合桥牌木业公司的赔偿请求，酌定各类损失总计38万，符合本案事实，具有一定的合理性。桥牌木业公司该项主张缺乏事实根据，本院不予支持。桥牌木业公司还主张，江南区政府、江南区城市执法局应该对厂房内物品损失承担举证责任，没有相反证据应采信桥牌木业公司的主张。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。江南区城市执法局野蛮强拆，未对屋内物品进行清点造册、妥善保管，确实依法应当承担举证不能的法律责任。但是，行政赔偿涉及国家利益、公共利益，在原、被告均不能举证证明具体损害事实的情况下，人民法院应当依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，全面、客观和公正地分析、判断、采信证据，准确认定损害事实，而不是简单按照原告的主张认定损害事实。
应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，作出被诉强制拆除行为的行政机关是江南区城市执法局，江南区政府并未实施强制拆除行为。江南区政府依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定“责成”江南区城市执法局强制拆除违法建筑，是依法分配行政强制执行职权的内部职权分配行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。一、二审将江南区政府作为本案的共同被告，并由中级人民法院一审不妥，本院予以指正。鉴于二审实体判决结果并无不当，再审没有实际意义，徒增诉累，本案不予再审。
综上，桥牌木业公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回广西南宁桥牌木业有限公司的再审申请。
审 判 长 郭修江
审 判 员 杨志华
审 判 员 寇秉辉
二〇一九年六月二十七日
法官助理 张巧云
书 记 员 陈清玲